Collegio Garante della
Costituzionalità delle Norme. Sentenza 15 novembre 2010 n.4
Nel nome della Serenissima
Repubblica di San Marino li Collegio Garante della Costituzionalità delle Norme
nel procedimento, ai sensi dell’articolo 15 della Legge Qualificata 25 aprile
2003 n. 55, nonché della Legge 28 novembre 1994 n. 101, per l’ammissibilità del
referendum propositivo presentato il 21 luglio 2010 e promossi dalla Sig.a
Patricia Busignani ed altri Udito nella Udienza pubblica del 3 novembre 20]0 –
convocata con Decreto n. 6 del Presidente del Collegio Garante in data 17
ottobre 2010 il Relatore Prof. Augusto Barbera; Udito nella medesima Udienza il
Comitato Promotore e per esso la Sig.a Patricia Busignani – legale
rappresentante del Comitato – e gli Avv.ti Antonella Bonelli e Andrea Belluzzi;
Constatata nella medesima Udienza l’assenza di eventuali Comitati Contrari; ha
emesso la seguente
SENTENZA
FATTO
Con domanda scritta presentata
alla Reggenza, depositata presso la Segreteria Istituzionale in data 21 luglio
2010, i cittadini elettori Patricia Busignani ed altri, costituiti in Comitato
Promotore, di cui è stato designato rappresentante la Sig.a Patricia Busignani,
Gilberto Piermattei, Simone Guiducci ed altri, hanno promosso un referendum
abrogativo nel testo di seguito indicato:
“Volete Voi che la Repubblica di
San Marino chieda di fare parte dell’Unione Europea?”
La raccolta delle firme di cui
all’articolo 8 della Legge n. 101/1994 è avvenuta nei termini previsti. In data
15 ottobre 20lO sono state depositate 764 firme di cui 708 valide. Così come
comunicato dall’Ufficiale dì Stato Civile alla Segreteria Istituzionale in data
3 novembre 2010 (prot. N.7277 EL) gli iscritti nelle liste elettorali al 17
giugno 2010 risultano essere 33.063. La proposta è stata, pertanto, sottoscritta
da un numero di cittadini elettori rappresentanti almeno l’1,5% del corpo
elettorale, quale risultante dall’ultima e definitiva revisione annuale delle
liste elettorali. Sono state quindi rispettate le condizioni, i requisiti, le
modalità, gli adempimenti previsti dall’articolo 3 e seguenti della Legge 28
novembre 1994 n. 101, per la ricevibilità delle richieste referendarie in ordine
al numero dei cittadini elettori richiedenti, alla loro identificazione, alle
modalità di deposito della domanda e della relativa relazione illustrativa. Il
quesito tende ad una pronuncia degli elettori a favore dell’ingresso della
Repubblica di San Marino nell’Unione Europea e volta a promuovere, a tal fine,
l’apertura di un negoziato con la stessa. Un primo problema da affrontare
riguarda la ammissibilità di referendum che si traducano in un mero indirizzo
politico senza tradursi necessariamente nella redazione di un progetto di legge.
Si potrebbe, infatti, avanzare il dubbio – stante la formulazione degli artt. 2
e 25 della Legge n.1 01/1994 che fanno riferimento alla redazione di appositi
progetti di legge da parte del Congresso di Stato per dare seguito alla
iniziativa referendaria – che il referendum “propositivo o di indirizzo” debba
necessariamente avere come esito, in caso di approvazione del quesito, una
iniziativa legislativa e non un mero indirizzo politico. In effetti, la legge in
questione, pur facendo sempre riferimento in modo disgiunto a referendum
“propositivi” o di “indirizzo”, non disciplina questi ultimi in modo compiuto,
distinguendoli da quelli “propositivi”, Ma una corretta lettura della legge in
chiave sistematica deve portare a ritenere che l’articolo 25 non prevede che a
un referendum debba seguire, sempre e necessariamente, una iniziativa
legislativa ma che questa sia necessaria solo nell’ipotesi in cui questo sia,
appunto, l’obbiettivo del referendum. E’ da ritenersi, infatti – come si trae
dalla dizione stessa – che tali tipi di referendum possono avere caratteristiche
sia propositive, volte cioè a promuovere l’approvazione di una puntuale legge,
sia di puro indirizzo politico, volte cioè a indirizzare l’attività degli organi
costituzionali ad una complessiva attività politica e legislativa riferita ad un
determinato obbiettivo. Sarebbero solo esclusi – come espressamente affermato
nella Relazione che accompagnava il progetto di legge – solo referendum di mero
“indirizzo amministrativo”, la cui attività conseguente si tradurrebbe
nell’approvazione di atti amministrativi e non, come nel caso in esame, di una
probabile attività legislativa conseguente al buon esito del negoziato e
all’eventuale ingresso nell’Unione Europea. Una diversa conclusione volta ad
escludere referendum di indirizzo politico, peraltro, sarebbe non ragionevole:
non si comprenderebbe perché l’Ordinamento della Repubblica debba ammettere i
ben più vincolanti referendum abrogativi, confermativi e propositivi e non debba
invece ammettere referendum di indirizzo politico. Da rilevare peraltro che
anche l’ormai abrogato Collegio Giudicante sull’ammissibilità dei referendum che
si era pronunciato su un analogo quesito in data 23 aprile 2003, vertente sullo
stesso oggetto, pur contrario all’ammissibilità, non aveva messo m dubbio la
possibilità di attivare referendum di indirizzo. Ne consegue, dunque, che ove il
Corpo Elettorale dovesse approvare il quesito di cui in epigrafe non sarebbero
richiesti né ai Capitani Reggenti né al Congresso di Stato né a questo Collegio
gli adempimenti previsti da detto articolo 25, che si riferiscono ai referendum
propositi vi di specifiche proposte di leggi, ma si determinerebbe solo un
vincolo per il Congresso di Stato a valutare la sussistenza delle condizioni
politiche ed internazionali necessarie per avviare il negoziato per l’ingresso
della Repubblica nell’ Unione Europea. Si tratterebbe, comunque, di vincoli
attinenti alla sfera dell’indirizzo politico e rimessi quindi all’apprezzamento
responsabile dei Congresso di Stato e del Consiglio Grande e Generale.
Sotto questo ultimo profilo
appare pienamente rispettata la condizione posta dall’ultimo comma dell’articolo
3 della Legge n.101/1994 là dove richiede, come condizione di ammissibilità dei
quesiti referendari, “l’esatta, chiara ed inequivocabile formulazione della
proposta da sottoporre a votazione popolare al fine di consentire un pieno,
consapevole e libero esercizio di sovranità”. I quesiti referendari, inoltre,
sempre in base al medesimo articolo della Legge n.10111994, non deve riguardare
leggi o atti aventi forza di legge “con contenuto specifico in materia di tasse,
imposte e tributi, di bilancio, di amnistia ed indulto nonché di ratifica di
convenzioni e trattati internazionali” . Invocando detta norma un precedente
quesito di analogo contenuto era stato ritenuto non ammissibile dalla citata
Sentenza dell’abrogato Collegio Giudicante. Detto Collegio non contestava la
natura di indirizzo di detto quesito ma lo dichiarava inammissibile in quanto
“anche l’attività politica e diplomatica prodromica ad una convenzione o
trattato da sottoporre a ratifica” sarebbe esclusa dall’ambito applicativo degli
istituti referendari.
Questo Collegio non condivide un
orientamento così estensivo del limite in questione. La formulazione del citato
articolo 3 è volta ad escludere solo la abrogazione in via referendaria (o la
richiesta della stessa mediante un referendum propositivo o di indirizzo) delle
leggi “con contenuto specifico” in materia di ratifica di convenzioni e trattati
internazionali e non può essere esteso – come questo Collegio ha già affermato
con la Sentenza 4 del 2004 – fino ad escludere il Corpo Elettorale dagli
indirizzi di politica estera. Mentre con il generico riferimento a “tasse,
imposte e tributi” appare chiara la volontà di escludere pronunciamenti diretti
del corpo elettorale su questioni attinenti la politica tributaria per gli
altri limiti si fa riferimento a leggi puntuali. Poiché le leggi di ratifica
sono per il diritto internazionale generale, recepito nell’ordinamento della
Repubblica, atti attraverso il quale i Parlamenti autorizzano la sottoscrizione
definitiva di Trattati negoziati dai Governi (e il più delle volte danno anche
esecuzione agli stessi) questa esclusione appare giustificata dalla necessità di
sottrarre al Corpo Elettorale la possibilità di influire direttamente sulla
ratifica di specifici accordi già negoziati e sottoscritti e la cui mancata
ratifica esporrebbe la Repubblica a responsabilità di diritto
internazionale.
Nel caso di specie si è di
fronte ad un percorso politico e diplomatico tutto da compiere. Tanto più che il
quesito referendario de qua non fissa condizioni o direttive vincolanti per il
negoziato con l’Unione Europea ma si limita a chiedere l’avvio dello stesso. Né
possono ritenersi compromessi i poteri del Consiglio Grande e Generale allorché
sarà chiamato a ratificare, o meno, l’eventuale adesione all’Unione Europea.
Come questo Collegio ha avuto modo di sottolineare nella Sentenza 1/2005 i
referendum in questione sono definiti “propositivi o di indirizzo” in quanto
volti a sollecitare, in vario modo, l’attività degli organi costituzionali ma
non hanno né effetto abrogativo né confermativo di decisioni già assunte dal
Legislatore stesso. Secondo quanto affermato nella Sentenza 1 del 2005 di questo
Collegio gli indirizzi approvati sarebbero certamente vincolanti, nei limiti
anzidetti, per il Congresso di Stato, in questo caso chiamato a valutare le
condizioni per promuovere un negoziato per l’adesione all’Unione, ma non per il
Consiglio Grande e Generale, mantenendosi quindi la piena discrezionalità del
massimo organo rappresentativo nell’assumere o nel non assumere la eventuale
decisione di ratifica. Lo stesso Congresso di Stato sarebbe chiamato alle
valutazioni dianzi esposte ma non necessariamente obbligato a promuovere né
tantomeno a concludere il negoziato. Per quanto riguarda le altre condizioni
poste dal medesimo articolo 3 il quesito non concerne la “soppressione di
organi, organismi e poteri fondamentali dello Stato” né ha ad oggetto “diritti e
principi fondamentali dell’ordinamento sammarinese”, E’ ben vero che l’eventuale
ingresso nell’Unione Europea potrebbe incidere sui principi fondamentali
dell’Ordinamento Sammarinese come sostenuto nella citata decisione dell’abrogato
Collegio Giudicante – ma questo effetto sarebbe indiretto, non costituisce
“oggetto” del quesito perché deriverebbe dall’eventuale avvio, nonché
dall’ipotetico buon esito del negoziato per l’ingresso nell’Unione e,
successivamente, dalla ratifica, o meno, del Trattato di adesione all’Unione,
che rimane di stretta competenza del Consiglio Grande e Generale. Peraltro,
l’articolo 12 della predetta legge prescrive che “dal giudizio di ammissibilità
del referendum è esclusa ogni valutazione che attenga al complesso normativo
risultante a seguito dell’eventuale accoglimento della proposta referendaria e
della conseguente abrogazione della legge o della norma di legge oggetto del
referendum”.
In forza di tale disposizione è
quindi precluso a questo Collegio di operare valutazioni sugli effetti che
potrebbero derivare dalla eventuale approvazione del quesito e dal recepimento
dello stesso da parte degli organi costituzionali della Repubblica nonché
dall’esito, per sua natura incerto, del negoziato per l’ingresso della
Repubblica nell’Unione Europea. In ogni caso, come è ormai consolidato nella
giurisprudenza di questo Collegio, la regola è rappresentata dal potere del
Corpo Elettorale di pronunciarsi direttamente, secondo principi di democrazia
diretta – sia pure da contemperare con i poteri di rappresentanza del Consiglio
Grande e Generale – mentre le materie escluse devono rappresentare una
eccezione, tanto più che tali eccezioni sono contenute in una legge ordinaria.
Nessun dubbio sulla legittimità di tali divieti ma essi, ponendo un limite
all’esercizio in forma diretta della sovranità popolare.sancita dall’art. 2
della Dichiarazione dei Diritti, sono da considerarsi di stretta
interpretazione. Il quesito, inteso quale atto di puro indirizzo, ad avviso del
Collegio, è, quindi, chiaro e non tocca atti o materie escluse dal referendum e
non ha ad oggetto la limitazione di diritti fondamentali dello Stato, né è
comunque suscettibile di ledere diritti e principi fondamentali dell’Ordinamento
Sammarinese.
P.Q.M. il Collegio Garante della
Costituzionalità delle Norme dichiara ammissibile il quesito referendario di cui
in epigrafe, nei sensi e limiti di cui in motivazione anche per quanto attiene
agli obblighi eventualmente scaturenti dallo stesso.
San Marino, 15 novembre.
2010/1710 d.f.R.
Prof. Augusto Barbera
(Presidente,Relatore, Redattore)
Prof. Carlo Bottari (Membro
effettivo)