P. A. – Riformare la riforma
In 100 anni di storia della amministrazione pubblica sammarinese, sono state tentate una decina di riforme e una ventina di “riformette”. Il primo vero intervento è del 1910, quando nasce la prima legge organica degli impiegati pubblici: ne ricorrerà il centenario il prossimo anno. Le successive sono: del 1925 (quella di stampo fascista), del 1962, del 1972, (la legge organica madre, tuttora valida), del 1980-82 (la grande “ristrutturazione”), del 1993 (una mega sanatoria), del 1995 (mobilità e nuovo sistema di staff). Un grande progetto, l’ultimo, è giunto in questi giorni all’approvazione del Consiglio.
Ma gli interventi furono vera riforma?
Per provare a dare una risposta, formulo un’altra domanda. Cos’è veramente la riforma dell’amministrazione? Il significato della parola non è stato uguale per tutti, come non lo è ancor oggi. Ognuno intende ottenere qualcosa di diverso.
E’ stato come cercare il santo Graal,che non si sa cosa sia, o il tesoro dei Templari, che non si sa dove sia.
Comunque una cosa è certa: gli interventi sono stati quasi esclusivamente una riforma del pubblico impiego e non della Amministrazione nel suo complesso. Cioè, ci si è interessati in prevalenza dei dipendenti e non dei cittadini. E quasi mai, diremmo oggi, della organizzazione e della qualità dei servizi.
Un secondo elemento accomuna la varie esperienze: dopo lunghe discussioni,trattative con i sindacati e con gli stessi impiegati, veniva approvata una legge di riforma. Ma nel provvedimento entrava un virus che ne distruggeva la forza innovatrice: in genere, ogni progetto doveva sanare i pasticci di un passato (nuovi incarichi, precariato, confusione dell’assetto retributivo, aumenti salariali, ecc.). Non progettava un futuro e quindi nasceva già vecchio.
Il giorno dopo, qualcuno si accorgeva che l’amministrazione rimaneva la stessa, con i suoi mali e perciò ne richiedeva la riforma. E così ripartiva un secondo viaggio. Stessi tempi,stesse difficoltà, un’ altra legge. Ma l’obiettivo non era ancora raggiunto. Si rimetteva in viaggio una terza carovana, alla ricerca di un’oasi mai trovata. E così via nei decenni.
La terza osservazione si traduce nella domanda più radicale: serve ancora oggi la vecchia Amministrazione di stampo napoleonico, ottocentesca e centralizzata, il cui scopo era quello di gestire e controllare la vita dei cittadini-sudditi, obbligati a rispettare una lunga serie di adempimenti burocratici?
Gli studi e i principi acquisiti con le riforme in atto in Europa e in Italia (v. riforme Cassese e Bassanini) in questi ultimi venti d’anni, hanno fatto capire che la vecchia “mission” della struttura amministrativa dello Stato è scaduta, non è più valida.
Quando pensiamo all’amministrazione pubblica, la prima cosa che ci viene in mente sono i documenti, i certificati, gli infiniti adempimenti burocratici necessari per fare qualcosa. L’attività dell’amministrazione classica era/è basata sulla “pratica”,attuata in tre tempi: protocollo, atto amministrativo/deliberativo, archiviazione. La maggioranza degli impiegati ruotava e ruota attorno al processo di produzione dell’atto amministrativo. Storicamente, si è sviluppata una piramide dei dipendenti statali fortemente schiacciata, con una base larghissima,occupata da personale culturalmente e professionalmente addestrato a costruire questo inutile villaggio giuridico di carta.
La fase storica di un’amministrazione centrata sul “potere burocratico” è terminata. Ne dobbiamo prendere atto. Una simile amministrazione non serve, non può essere funzionale,non può essere economica, non può essere efficace né efficiente. Non può essere riformata. E’ inutile tentare di rianimarla.
E’ possibile ipotizzare una nuova stagione dell’amministrazione statale? Credo di sì. Ma bisogna trovare le cellule staminali giuste per rigenerarla. Forse queste tre che indico, potrebbero aiutare.
Prima di tutto una “riforma riformata” deve smentire la linea tradizionale, dedicando meno tempo e minori energie all’apparato interno dell’amministrazione, ai ruoli, agli inquadramenti degli impiegati, agli aspetti contrattuali. L’attuale struttura amministrativa appare un po’ bruttina, è macrocefala: ha una testa molto grande ( la produzione burocratica) e un corpo piuttosto piccolo (i servizi al cittadino). Bisogna ridurre al minimo l’attività “autorizzativa” (il certificato, il nulla osta ecc.) e potenziare la progettazione, l’attivazione dei servizi, il controllo della loro qualità e rispondenza alla dinamica dei bisogni dei cittadini e delle imprese economiche.
In questa prospettiva, la testa dell’’Amministrazione dovrebbe essere “pensante”, attivando, come nelle aziende moderne, il settore della “ricerca”, per ottenere migliori e più economici prodotti per l’utenza. Riducendo l’esercito degli impiegati, spostando le forze migliori dal “castello giuridico-cartaceo” al campo aperto della promozione della società democratica.
Seconda esigenza. Se sarà indispensabile mantenere un nucleo di attività burocratica sia all’interno che verso l’utenza, questa dovrà essere progressivamente gestita attraverso le tecnologie informatiche, riducendo al minimo gli adempimenti a carico del cittadino ( con servizi on line, sportello unico,abolizione della certificazione, ecc.).
Di conseguenza, la terza caratteristica di una moderna PA, esige un rapporto nuovo con il cittadino, che deve basarsi sulla fiducia e non sulla presunzione che sia un “imbroglione” a tutti i costi.
Un’amministrazione così trasformata, sarà più leggera, avrà bisogno di minor personale e con maggior qualificazione professionale. Porterà anche una riabilitazione della figura del dipendente statale, oggi squalificata a manodopera generica.
Quando il cittadino potrà muoversi autonomamente e consapevolmente dentro un chiaro quadro normativo e non avrà più bisogno dell’avvocato o di chiedere “lumi” ( spesso favori) al potere sia politico che burocratico, allora la nuova “piantina” sarà germogliata.
Visione utopistica? Forse.
Gli abitanti del Maghreb, esperti di come si viaggia nel deserto, hanno un proverbio: “Nessuna carovana ha mai raggiunto l’utopia, ma è l’utopia che fa andare le carovane”.
N.B. Chi vuole dire la sua, entri nel mio Blog: quid est.splinder.com